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sexta-feira, 20 de dezembro de 2019

DISPARIDADES URBANAS & URBANISMO IGUALITÁRIO


DISPARIDADES URBANAS & URBANISMO IGUALITÁRIO
    I.    CONCEITOS BÁSICOS  - para debate restrito* [1]

Jorge Guilherme Francisconi



DO QUE SE TRATA

Planejamento e a Gestão Urbana são baseados em instrumentos teóricos e práticos que não tem sido devidamente utilizados para reduzir as disparidades intra-urbanas que agravam as disparidades sociais.
A redução das disparidades sociais tem que ser (ou deveria ser) prioridade ética e moral, política e social que Planos Diretores, Código de Obras, Lei de Uso e Ocupação do Solo e instrumentos essenciais de Planejamento e da Gestão, do território municipal e metropolitano, devem cumprir. O impacto dos marcos jurídicos locais também precisam ser avaliados quanto a sua eficácia e compatibilidade com objetivos, instrumentos e condições existentes, mas por ora não há noticia de indicadores quantitativos para avaliar o apartheid urbano que reforça as disparidades sociais.
Por outro lado, para serviços e funções urbanas como habitação, mobilidade, saneamento e outros, há políticas públicas e programas setoriais, que são criados e implementadas sem cuidados quanto a sua inserção no tecido urbano, para atender demandas sociais compatíveis com a renda familiar dos que vivem em regiões periféricas e favelas.[2]
Este breve e introdutório documento aponta para importância de que planos diretores sejam ferramentas reais de redução das disparidades urbanas, e de que hajam indicadores destas mesmas disparidades urbanas e das políticas públicas voltadas à urbanização de bairros carentes de tudo – desde a infraestrutura básica até a propriedade dos imóveis. 
O estado da arte, que segue, reúne diagnósticos e estudos para criação e implantação de metodologias, procedimentos, índices e indicadores que levem o Planejamento e Gestão Urbana a serem ferramentas de redução de disparidades.
Para formulação de políticas públicas segue esboço de metodologia para obter coeficiente ou indicador que sintetize as condições urbanísticas de áreas homogêneas [bairros] de uma cidade. Desta forma será possível mensurar e avaliar  condições existentes e estabelecer politicas públicas que considerem disparidades e carências entre bairros de cidades. A meta é dispor de metodologia que quantifique disparidades urbanísticas entre áreas urbanas homogêneas e permita estabelecer planos, metas e procedimentos para redução de disparidades intra-urbanas e qualificação de favelas e bairros ocupadas por famílias de baixa renda.

2.          DO ESTADO DA ARTE À FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Políticas Públicas surgem para resolver problemas que, em tese, a sociedade e gestores públicos classificam como prioritários e importantes. Penso, que as políticas públicas têm sido definidas por especialistas setoriais. Isso é um problema quando estão desvinculadas de um plano abrangente.  O combate às desigualdades sociais no Brasil, por exemplo, exige o envolvimento de uma diversidade de setores de atividades afins da sociedade e da gestão pública,  para que os problemas sejam reduzidos ao longo do tempo.
Novas políticas públicas partem de idéias e ideais, de utopias e de esperanças inseridas em propostas de práticas que irão alterar tendências da práxis dominante.
Políticas Públicas para reduzir disparidades urbanas e sociais devem se pautar nas demandas reais para alcançar consistência e no Estado da Arte como  base para formulação de programas e projetos que atenuem problemas que cidades e metrópoles enfrentam. Estado da Arte sendo o conjunto de conhecimentos, marcos jurídicos, experiências, estudos, avaliações, dados censitários e indicadores que oferecem bases sólidas para o enfrentamento dos problemas identificados.
O desafio é transformar o Estado da Arte em políticas, programas e projetos orientados para redução das disparidades urbanísticas, a partir de um método que  quantifique a qualidade da urbanização intra-urbana e inter-cidades.
No passado, nos tempos de Vargas, o IBGE oferecia instrumentos para enfrentar os problemas que surgiam, como a divisão territorial do país para promover a política de “coesão nacional“ do Estado Novo; o conhecimento sistematizado do território em seus aspectos demográficos, produtivos, de infra-estruturas, organização social e de suas bases fisiográficas, ou mesmo informações sobre o espaço nacional para uso no ensino de geografia nas escolas do país.[3] Mais tarde foi criado o IPEA, onde cabia ao INPES desenvolver estudos e pesquisas e ao IPLAN a elaboração de políticas públicas coordenadas pela Secretaria Geral e pelo próprio Ministro Velloso. As políticas regionais, dos anos 60 / 70, adotavam marcos territoriais do IBGE e formulações teóricas, diagnósticos e diretrizes do IPEA, como ocorreu nos programas estratégicos de investimentos em pólos de desenvolvimento, micro-regiões homogêneas, regiões metropolitanas e aglomerados urbanos,
O IBGE definia regiões a partir da geografia regional e econômica, que  produzia regiões e privilegiava as relações inter-urbanas. Como resultado, os problemas intra-urbanos e de conurbações (urbanização continua supra-municipal) metropolitanas eram ignoradas.
O território definido por métodos da geografia não correspondem ao território conurbado, onde estão os serviços de interesse comum.  Ou seja: o perímetro de regiões metropolitanas e aglomerados urbanos para políticas nacionais e regionais deveria ser diferente do perímetro do território metropolitano exigido para o planejamento e gestão dos serviços urbanos de interesse comum.
A percepção do conflito de objetivos da prática com os resultados da política metropolitana federal do século passado deveria conduzir ao aperfeiçoamento das políticas metropolitanas. Entretanto, isso não ocorreu na medida em que o governo federal destrói núcleos de formulação de políticas públicas e políticas urbanas são ideologizadas pela Reforma Urbana. Algumas  décadas depois, o Estatuto da Metrópole repete os erros que haviam diagnosticados no final do século passado.
Por ora não avançamos porque o Governo Federal não dispõe de núcleo pensante capaz de enfrentar o desafio de transformar diagnósticos em políticas, programas e projetos urbanos que atendam o interesse público.
Esta lacuna explica o Minha Casa Minha Vida, carro chefe das políticas sociais mais recentes, criado pela Câmara Brasileira da Indústria da Construção – CBIC. O Programa estabelece procedimentos de interesse do setor privado e desconhece os aspectos urbanísticos - ainda que o Governo Federal disponha de quadros técnicos qualificados. O mesmo ocorreu na elaboração em outros programas setoriais do Planos de Ação Concentrada – PACs, que enfatizam o processo construtivo e ignoram a inserção urbana dos projetos, o respeito aos planos diretores urbanos e a qualidade dos bens e serviços oferecidos à população.
O planejamento e a gestão urbana podem ser instrumentos para redução de disparidades urbanas e desigualdades sociais. Este é o objetivo desta análise e propostas para reduzir as disparidades e a estratificação, da condição urbanística[4] de cada cidade, mediante urbanismo igualitário (planejamento urbano  e projeto urbano) que torne o Planejamento e a Gestão Urbana instrumentos para mitigação de disparidades na distribuição da infraestrutura urbanística. A quantificação do impacto de planos diretores urbanos igualitários sendo aferida em Índice de Disparidade Urbana (IDU), que constará em diagnósticos, em estudos comparativos, na definição de metas e no acompanhamento e avaliação de programas públicos de investimento

3.          ESTADO DA ARTE

3.1.       Fundamentos Jurídicos
A Constituição Federal de 1988 alterou profundamente a administração urbana quando estabeleceu a autonomia municipal, a responsabilidade de Estados na gestão de metrópoles e estabeleceu direitos da cidadania.
O Estatuto das Cidade (EC) consolidou a ruptura quando alterou objetivos e práticas até então adotadas no planejamento e gestão urbana ao estabelecer a prioridade e dominância da questão social e da gestão participativa nos municípios, e ao expurgar conceitos, como planejamento urbano integrado, gestão e planos metropolitanos e gestão intergovernamental, que foram qualificados de entulhos do autoritarismo, da ditadura e da tecnocracia.
A comparação de objetivos e diretrizes do Estatuto da Cidade (EC) com os do proposta para Lei Nacional de Desenvolvimento Urbano (LNDU)[5], que consta na Mensagem no155/83 ao Congresso Nacional, permite qualificar esta ruptura.
No EC o objetivo da política urbana é “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana”, na LNDU o de “melhoria da qualidade de vida urbana mediante adequada distribuição espacial da população e das atividades econômicas com vistas a à estruturação do sistema nacional de cidades; integração das atividades urbanas e rurais, e disponibilidade de equipamentos urbanos e comunitários.
Grande parte dos objetivos do EC se assemelham aos da LNDU. Tanto na lei como no projeto de lei há objetivos e diretrizes para problemas sociais urbanos, mas o EC inova com a “garantia do direito a cidades sustentáveis”, a gestão democrática por meio da participação da população e associações” e a cooperação público / privada em “atendimento ao interesse social”. Temas ausentes da LNDU.
A comparação dos dois documentos permite estabelecer o paradoxo de que, apesar da ruptura política e da mudança de fundamentos do planejamento e da gestão urbana, EC e LNDU indicam instrumentos urbanísticos muito similares[6]. Além disso, o EC exige processos político-administrativos participativos e democráticos,[7] mas sem novos instrumentos de fortalecimento da justiça social e cidadania urbana.
Neste sentido, a criação de índices e indicadores que avaliem condições urbanas e de programas para redução das disparidades intra-urbanas irá fortalecer o papel das políticas urbanas no combate às desigualdades sociais.

3.2.     Estudos Acadêmicos
-    Vulnerabilidade Social de Metrópoles
O território metropolitano, onde vive mais da metade da população do país,[8] apresenta padrões de disparidades que exigem políticas urbanas de natureza social. As iniciativas do setor público, nas últimas décadas, foram pouco eficazes e não resolveram nem atenuaram a dimensão e qualidade dos problemas.
Estudos recentes do IPEA[9] avaliaram a evolução das condições municipais quanto ao Índice de Desenvolvimento Humano (IDHM) e Índice de Vulnerabilidade Social (IVS). Encontraram que houve “boom” imobiliário que não gerou receita para municípios devido a inércia do setor público e que a infra-estrutura é o tendão de Aquiles das metrópoles brasileiras. As regiões metropolitanas continuam com uma alta vulnerabilidade dada a ineficiência da infra-estrutura urbana de saneamento, mobilidade e trabalho, e mais: no período  2000 – 2010 o país alcançou altas taxa de desenvolvimento econômico e social, mas a vulnerabilidade permaneceu estável. O IVS aponta para queda dos índices de São Paulo de 0,413 para 0,407; do Rio de Janeiro de 0,453 para 0,428; e de Belo Horizonte de 0,451 para 0,412.
O Atlas da Vulnerabilidade Social do IPEA analisa variáveis fundamentais[10] e, segundo Marco Costa, adota Unidades de Desenvolvimento Humano - UDHs que: correspondem ao somatório de SETORES CENSITÁRIOS homogêneos em termos de renda (renda domiciliar per capita) e de perfis de ocupação urbana (análise de imagem do Google Earth). As UDHs correspondem, grosso modo, a uma nova ÁREA DE PONDERAÇÃO. Contudo, ao contrário dessas áreas, as UDHs são mais homogêneas, apresentam um índice de Gini menor do que o Gini do município ou das áreas de ponderação.[11]
Resta verificar a compatibilidade desta territorialidade com as atividades de diagnóstico e formulação de programas de urbanização, na escala intra-municipal, que reduzam disparidades intra-urbanas e promovam cidadania e igualdade social.

- Desigualdade Urbana / Urban Inequality
Estudos, diagnósticos e propostas de indicadores, que compõem o Estado da Arte, apresentam pesquisas temáticas e evoluem dos fundamentos teóricos aos estudos descritivos sobre disparidades intra-urbanas. No cenário internacional cabe destaque ao estudo Urban Inequality (Desigualdade Urbana) de Edward Glaeser e equipe da Harvard University[12].
Glaeser abre o texto com uma citação de Platão de 2.500 anos atrás: “qualquer cidade, por menor que seja, está de fato dividida em duas, uma cidade dos pobres, a outra dos ricos.” Depois observa a surpresa da academia com a incrível desigualdade de renda que se observa em cidades densas.
O objeto do estudo é a disparidade, não a pobreza urbana. Seu método de trabalhar avalia motivação, migração, capacitação profissional, entre outros, para melhor entender a dinâmica nacional e local, inter e intra-urbana da desigualdade urbana. Para tanto adota as áreas metropolitanas como unidade territorial[13] e o coeficiente de Gini para medir disparidades econômicas.” Mas o estudo acadêmico conduzido por Glaeser não trata de políticas públicas. Busca, apenas, retratar e entender a desigualdade urbana nos EEUU. Seu extenso, qualificado e complexo texto avalia temas que são caros à tradição acadêmica e à cultura saxônica, expõe questões e conclusões importantes para compreensão da dinâmica social e mobilidade urbana, e avalia o uso do coeficiente de Gini.[14] Sem propostas de intervenção nos problemas que identifica. 
Algumas de suas observações correspondem ao cenário brasileiro, como a que aponta que a desigualdade local pode ter origem em opções pessoais de onde viver, visto que morar em Manhattan (ou São Paulo) é opção de pobres e ricos. Uns e outros migram para as metrópoles onde há melhores condições de vida.  Ou que na disposição da população no território reflete o fato de que “ricos querem viver com ricos e pobres com pobres.” Também entende que “história e imigração parecem ser um dos mais importantes fatores determinantes das atuais desigualdades,“ condição que reduziria a eficiência de políticas públicas de desenvolvimento regional que promovem a redução das disparidades inter-urbanas.
A partir de estudos mais aprofundados do texto original e de sua relevância para análise do que ocorre no Brasil, é possível que o estudo de Glaeser possa ser útil, seja na formulação de políticas de redução de disparidades intra-urbanas ou quando conclui que metade da desigualdade de renda, em um território, resulta de disparidades na qualificação profissional. Isso pode estar ocorrendo em metrópoles como São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Brasília e Porto Alegre.[15]
Glaeser adota o coeficiente de Gini por ser o método mais usado para medir disparidades sociais; porque capta bem a heterogeneidade dos extremos superiores e inferiores da distribuição de renda; por não seguir variações de escala, visto que “áreas mais extensas ou mais ricas não têm, necessariamente, um coeficiente de Gini maior ou menor” e pelo fato de que o coeficiente de Gini aumenta quando há transferência de pessoas pobres para pessoas ricas. Também lembra que o coeficiente médio de Gini para várias áreas não corresponde ao coeficiente de Gini calculado para estas áreas em conjunto, o que é importante na avaliação de municípios e de metrópoles.
No Brasil não parece haver estudos similares[16] sobre disparidades intra-urbanas. Talvez existam, mas não houve condições para aprofundar pesquisas.


3.3          Índices e Indicadores
-  IPS – Índice de Progresso Socioambiental 
Saindo do campo acadêmico rumo aos núcleos de urbanismo aplicado, o Instituto Pereira Passos (IPP) criou o Índice de Progresso Social (IPS) para medir o desenvolvimento socioambiental de cada área administrativa do município do Rio de Janeiro. A avaliação, antes feita pelo IDH, agora se baseia no IPS, que varia de 0 a 100. Os 36 indicadores utilizados incluem água canalizada e esgoto sanitário; taxa de homicídios e homicídios de jovens negros; incidência de dengue e mortalidade por tuberculose e HIV; e freqüência no ensino superior de cada região. Variáveis econômicas, como renda, não são levados em consideração.
Como se depreende da Figura 1, o IPS fortalece o planejamento e gestão de cada região administrativa porque territorializa deficiências e disparidades sociais, urbanas e ambientais, e aponta áreas para planos e inversões públicas e privadas, mas a escolha da região administrativa como unidade territorial prejudica o uso do IPS em programas de redução das disparidades urbanísticas porque envolve áreas extremamente heterogêneas, onde o IPS é parcialmente significativo e correto.
FIGURA 1 MAPA SÓCIO AMBIENTAL  -  Regiões Administrativas do Rio de Janeiro







 
Como ocorre na privilegiada região da Barra, que é a sexta melhor classificada, com IPS 70,83, mas apresenta problemas de mobilidade, de água canalizadas e territórios de favelas não urbanizadas. Cada um destes problemas tem características territoriais próprias. Também há RAs com complexos de favelas, as melhor classificadas ocupando o 22o lugar Vigário Geral; o 23o Maré; o 25o – Cidade de Deus e o 29o lugar – Rocinha.
Para  Sérgio Besserman, presidente do IPP, “O índice é uma ferramenta que ajuda acompanhar as mudanças e direcionar as políticas públicas.”[1] Pedro da Luz, presidente do IAB/RJ, aponta que o índice é importante para ver “se a cidade está indo numa direção de melhor qualidade devida no seu dia a dia. É instrumento fundamental para a população cobrar providências.” Para um, o IPS é instrumento de políticas públicas; para outro, da gestão participativa.

-   Indicador Social (IDH), Índice Econômico (GINI) e outros Índices
O saber urbanístico carece de método quantitativo para medir as condições urbanísticas de territórios homogêneos. Diferente do IPS, que quantifica as condições sócio-ambientais de áreas administrativas, visto que o saber e a prática urbanística carecem de métodos quantitativos que avaliem, concretamente, o impacto de seus instrumentos. 
Caberia, portanto, dispor de método que produza algo semelhante ao Índice de DesenvoIvimento Humano – IDH, que usa três indicadores de avaliação (expectativa de vida ao nascer, escolaridade média e PIB per capita), ou ao Coeficiente de Gini, que mede a desigualdade econômica a partir da fórmula;
1−  yˆ1 (1− F(y))2 dy
A definição de Índice de Disparidade Urbana exige a definição de áreas urbanas qualificadas como homogêneas a partir de indicadores abaixo indicados. 
Por ora, o impacto de investimentos públicos e normas administrativas se limita a números absolutos, índices, valores percentuais e valores relativos (frações) que quantificam a oferta, qualidade ou carência de serviços e funções urbanas, como saúde, educação, segurança, energia, transporte, emprego e outros. São valores quantitativos usados em diagnósticos, planos e avaliações de políticas setoriais que apontam características envolvendo a população, o território ou o padrão de qualidade de serviços urbanos.
Para municipalidades há indicadores mais completos, recentemente criados,  como o Índice de Desenvolvimento Humano (IDHM) e o Índice de Vulnerabilidade Social (IVS) com 16 indicadores, que adotam uma territorialidade que não atende às exigências de avaliação dos resultados do planejamento urbano,
Políticas para promover o planejamento e gestão territorial - planos diretores e normas urbanísticas - não dispõem de nada que se assemelhe a estes índices de mensuração. Por ora, não há como avaliar o impacto econômico, social, cultural, ambiental e urbanístico destes instrumentos. Ou, mais especialmente, quantificar o impacto de planos diretores na redução das disparidades intra-urbanas para estabelecer, por exemplo, padrões de infra-estrutura urbanística mínima para cada região.
A criação de Índice ou Coeficiente de Desigualdade Urbana (IDU) permitirá avaliar disparidades intra e interurbanas e metropolitanas, estabelecer metas para políticas públicas e planos diretores e fortalecer a democracia pela melhor condição urbano-territorial.

3.4. Práticas Adotadas no Planejamento Urbano
Na falta de estudos amplos e aprofundados sobre métodos e instrumentos usados na elaboração de planos diretores urbanos, sobre características da gestão municipal na implementação e sobre avaliação de resultados, cabe lembrar duas tendências bem conhecidas do cenário nacional.

-  Planejamento participativo
 A partir da criação do Movimento da Reforma Urbana, da Constituição de 1988 e dos Estatutos da Cidade e da Metrópole, o processo participativo passou a  ser usado como exigência para garantia do aspecto social no desenvolvimento urbano. Com isso, a “participação popular diretae político-participativo” passaram a ser o fator de garantia do atendimento às demandas da população e de cidades, estados e comunidades.
O planejamento participativo tem origem no orçamento participativo, que o PT gaúcho criou para contrabalançar propostas orçamentárias do Poder Executivo. Na gestão e no planejamento participativo, a prioridade é o controle social e a participação popular, em detrimento do saber urbanístico e da gestão pública. Daí o Ministério das Cidades concluir que os Planos Diretores Urbanos foram prejudicados pelo pragmatismo, imediatismo e práticas tecnocráticas na gestão urbana.[2]
Além disso, vale observar que para fins de planos diretores urbanos e ambientais, o processo participativo fortalece demandas de bairros e comunidades que, na sua essência, refletem interesses e práticas paroquiais, com freqüência egoístas e/ou oriundas de grupos dominantes e vocais. Estas demandas - nem sempre atendidas, promovem o desinteresse por questões de âmbito municipal, metropolitano ou de maior dimensão, como projetos de sustentabilidade econômica e ambiental, e de inserção da cidade na rede urbana regional, nacional ou global. Também ignoram problemas mais complexos, como a prestação de serviços em sistemas hierarquizados de saúde, educação, saneamento e mobilidade.
Estas características do planejamento participativo limitam as possibilidades de implantação de projetos para redução das disparidades intra-urbanas, que  exigem a valorização das questões sociais no tecido urbano da cidade mediante  procedimentos administrativos amplos e eficazes, bem como limitam o impacto do planejamento tecnicamente qualificado.
Ou seja: sempre que um planejamento e uma gestão local concederem prioridade à demandas paroquiais, será difícil promover políticas de redução das disparidades intra-urbanas no âmbito da cidade ou metrópole.


- Planejamento Integrado
O Planejamento Integrado adotado no Plano Diretor Urbano Integrado (PDUI), segue método que é fruto da evolução de práticas mais tradicionais do planejamento urbano e do urbanismo nacional e global. O planejamento urbano integrado exige diversidade de saber e equipes interdisciplinares que trabalham de forma integrada na condução de Planos Diretores Urbanos, para que sejam  compatíveis com as condições urbano-ambientais e a gestão administrativa local.
Os PDUIs são adotados por prefeituras, empresas e profissionais liberais, mas nada foi encontrado sobre os resultados obtidos. Por suas características e pelo processo político-administrativo que adota, o planejamento integrado facilita a implantação de projetos de redução de disparidades urbanas e promoção da justiça social. Para tanto precisa ser complementado pela legislação de uso e ocupação do solo e pelo sistema tributário municipal. Por ora, há políticas compensatórias ligadas ao zoneamento ambiental e áreas de interesse social, mas instrumentos disponíveis (zoneamento urbano e uso do solo, urbanização consorciada, transferência do direito de construir e direito de superfície) não estão usados para reduzir disparidades intra-urbanas.

- Impacto Social de Planos Diretores
As duas correntes de planejamento, por ora, não promovem a igualdade social via redução de disparidades intra-urbanas. No Planejamento Integrado porque o tema não consta nos objetivos e na metodologia. No Planejamento Participativo porque a prioridade é concedida à demandas de comunidades, com procedimentos que ignoram o fato de que a cidade é mais que a soma de seus bairros. Neste sentido, o processo participativo é menos propício a projetos de redução das disparidades sociais e à melhoria das condições urbanísticas.

3.5.   Projetos Urbanos com Objetivos Sociais
- Ideologia e Procedimentos
A intenção de transformar planos diretores e a legislação urbana em instrumento de melhoria das condições sociais exige breve consideração sobre as práticas adotadas, as intenções e os fundamentos das políticas sociais.
Em tempos recentes, programas e projetos destinados a reduzir níveis de pobreza e combater desigualdades sociais foram distorcidos pelo interesse eleitoral e pela dominância do mercado imobiliário nas decisões do setor público. Como observou Ferreira Gullar, práticas fundadas em interesses clientelistas fortaleceram o patrimonialismo no país e, “paradoxalmente, o assistencialismo como política pública, que reduziu desigualdades e beneficiou milhões de pessoas pobres, tornou-se populismo forjado para um determinado grupo perpetuar-se no poder.” O resultado foi que a opção pelo ”assistencialismo em lugar de investimento público” - mais necessário e importante no longo prazo - levou o país à debacle econômico.[3]
A observação de Gullar sintetiza a evolução do programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) para habitações de interesse social. O MCMV foi proposto pelo setor da construção civil, que deu destaque ao que é de interesse do setor privado, e rapidamente tornou-se o carro-chefe das políticas sociais do Governo Federal. Depois surgiram Programas de Ação Concentrada (PAC) para saneamento, transporte de massa, saúde e outros.
A implantação do MCMV repetiu problemas dos conjuntos habitacionais do antigo BNH nos anos 60 e 70, com núcleos construídos ao arrepio da lógica locacional da habitação, em áreas de baixo custo porque distantes do tecido urbano mediante procedimentos contratuais, projetos e métodos construtivos piores que os de décadas atrás. Além disso, as unidades construídas pelo MCMV enfrentam a ação danosa de milícias e seus projetos não são urbanisticamente adequados.
Mais recentemente, foi concedido financiamento de bens domésticos para famílias de menor renda em lugar da qualificação das condições urbanísticas. Como lembra Frei Betto, “políticas emancipatórias, como o Fome Zero” foram substituídas por políticas compensatórias como o Bolsa Família. Graças a uma série de iniciativas do Governo Federal, (...) a população teve mais acesso a bens pessoais. Dentro do barraco de favela, toda a linha branca favorecida pela desoneração tributária e, ainda, computador, celular e, quem sabe, no pé do morro, o carro comprado a prestações. Porém lá está o barraco ocupado pela família sem acesso à moradia, segurança, saúde, educação e ao transporte coletivo de qualidade.”
E conclui: ”A prioridade deveria ter sido o acesso aos bens sociais. Criou-se, portanto, uma nação de consumistas, não de cidadãos, mas do “compadrio.[4]
O desdobramento da política habitacional em financiamentos para aquisição de bens domésticos ignorou a importância da urbanização no aprimoramento da condição social e da cidadania, e foi na contramão dos resultados obtidos no Favela Bairro e Morar Carioca, dentre outros  programas similares no país.
A urbanização é, portanto, instrumento de redução da pobreza e de disparidades sociais que fortalece a democracia na medida em que seja política pública baseada na sustentabilidade e aprimoramento da infra-estrutura e serviços urbanos.

4.  DO MÉTODO PARA AVALIAR DISPARIDADES URBANAS

4.1.      Esboços Preliminares
Décadas atrás foi publicado um esboço, intuitivo e preliminar, de método para avaliar disparidades intra-urbanas e dispor de índice ou coeficiente para medir Disparidades Intra-Urbanas.[5] A meta era fortalecer a cidadania e a justiça social. Mais recentemente o tema foi retomado,[6] ainda sem conceitos e fundamentos mais rigorosos, mas ainda com gráficos e tabelas que esboçam o método proposto. Ou seja: o texto debatido no Seminário da CEPAL, em 1987, é o ponto de partida desta proposta para que Planejamento e Gestão Urbana sejam instrumentos mensuráveis para redução de desigualdades sociais.
A Imagem 2 aponta procedimentos para construção de quadro-síntese dos procedimentos de avaliação de Disparidades Intra-urbanas.

IMAGEM 2   -  DISPARIDADES INTRA-URBANAS POR BAIRRO E SERVIÇO



 
CIDADE:   Sta. Sra.
FATOR DE CORREÇÃO
renda – área –  populaç.
SERVIÇOS E INFRAESTRUTURA URBANA
BAIRRO / REGIÃO
+ comuns / básicos
<<   continuum  >>
- comuns / + caros
Favelas / Menor Renda

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Urbanização Precária 

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Urbanização Média

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Urbanização Média Alta

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Urbanização Alto Nível

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Urbanização Superior

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A inclinação da reta na imagem define o nível da disparidade; as variações
A tabela e gráfico sintetizam as características da disparidade urbanísticas de cidade imaginária, onde a inclinação da reta define o nível da disparidade intra-urbana e as variações de intensidade das cores preto e cinza, em serviços e infra-estrutura, indicam diferentes padrões de qualidade em um mesmo item.  Como ruas, que existem tanto em favelas como em condomínios de luxo, mas com marcantes diferenças nos padrões de qualidade.
Para elaboração de Índice de Disparidade Urbanas (IDU) será necessário qualificar e quantificar os componentes da tabela, onde cada bairro / região é delimitado a partir da homogeneidade de seu padrão urbanístico. Como exemplo temos a área que engloba Ipanema, Leblon e Lagoa, que pela homogeneidade urbanística poderá ser unidade territorial (região) no município do Rio de Janeiro. Em São Paulo, Regina Meyer entende que “com poucas exceções, é difícil utilizar as categorias de urbanização propostas. Tanto nas periferias extremas como nos bairros mais ricos será mais fácil apontar os padrões propostos. Acredito que o ideal é encarar a mescla de padrões através de indicadores quantitativos também.
O fator de correção define o peso relativo de cada nível de urbanização no conjunto da cidade, a partir do indicador adotado. O padrão de disparidade urbana pode ser quantificado pela renda média das pessoas dos que vivem em cada estrato de qualidade urbana; ou pelo número de habitantes que vivem em cada estrato;  pela área ocupada por cada estrato. Ou por indicadores mistos que permitam estabelecer valor quantitativo da disparidade intra-urbana. Este valor sintetizará o  peso relativo de cada estrato de qualidade urbanística no total da cidade.
Como exemplo, há duas cidades imaginárias. Na cidade “A a Urbanização Média corresponde à 42% da área e 18% da população e a Precária e Favelas à 26% da área e 33% da população, enquanto na cidade “B”, o Estrato Médio ocupa 15% da área e serve 6% da população; a urbanização Precária e Favelas 45% da área e 36% da população, respectivamente. A disparidade urbanística pode ser avaliada pelo percentual de população ou de área ocupada por cada estrato, desde de que adotado um padrão único de qualidade para cada estrato de urbanização.
A cidade A tem um padrão médio de urbanização superior ao da cidade B e a disparidade urbana em B é maior do que em A. 
As Imagens 3 e 4 mostram o uso da linha (reta ou curva) de disparidade social urbana, que pode ser usada em estudos comparativos ou para qualificar o padrão e características específicas das disparidades em metrópole igualitária e em metrópoles duais - onde a disparidade urbana é mais acentuada.
A aplicação da metodologia em metrópoles mundiais localizadas em países desenvolvidos, como Toronto. Nova York, Londres ou Paris, deverá resultar em linhas mais verticais (Imagem 3). Nas do terceiro mundo, como São Paulo, Rio de Janeiro, Cidade do México, Istambul e Nova Deli, as linhas das disparidades urbanas serão bem mais inclinadas (Imagem 4).

    IMAGEM 3:  METRÓPOLE IGUALITÁRIA            IMAGEM 4:  METRÓPOLE DUAL



 
Os padrões de disparidade urbana da Metrópole Igualitária e da Metrópole Dual estão indicados nas duas imagens, com traçados intuitivos que precisam ser comprovados por estudos e pesquisas que correspondam ao mundo real.
Ainda no campo da hipótese, as linhas curvas da Imagem 4 seriam o produto de estudos comparativos entre metrópoles duais, tal como se concebia nos anos 60. A metrópole da linha l(t) está menos equipada que as demais; a da linha l(c) é a mais injusta e díspar das três, e a metrópole da linha l(d) é aquela que oferece a urbanização mais equilibrada e menos dual. Mas a observação empírica indica que a dualidade pode surgir na forma de centro e periferia, ou como manchas de óleo - como ocorre nas favelas do Rio de Janeiro. Razão pela qual o uso dos conceitos intuitivos acima ter seus métodos, tecnologias e conceitos devidamente atualizados.
A Imagem 5 oferece exemplo prático sobre o uso do método na gestão e planejamento local. Por hipótese, a situação vigente é lt, e propostas para evolução urbana da cidade que irão resultar nas condições indicadas na linha lc e na linha ld. A primeira é menos igualitária, a segunda atende melhor aos objetivos de igualdade social e urbana,. As duas proposições podem ser avaliadas por políticos, técnicos, sindicatos, redes sociais, empresários, comunidades, estudiosos e outras pessoas que participem dos procedimentos participativos adotados nas respectivas cidades. 


                 IMAGEM 5: USO NA GESTÃO PÚBLICA
 
 
 
4.2.  Cenário Atual
Os conceitos e imagens acima são produtos das década de 1980 e 1990, quando não havia computadores e softwares para uso pessoal, nem disponibilidade de dados, informações e imagens de satélites comparáveis ao que temos hoje. Naquele tempo houve poucos avanços. Os gráficos sustentando textos eram produzidos em máquinas de escrever e se valiam de escassas informações quantitativas. O tema desigualdade e disparidade urbanas era irrelevante e permanece como tal. Talvez por isso, pesquisas e estudos não foram  aprofundados e não tiveram continuidade - apesar das tentativas feitas ao longo do tempo. 
Na medida, porém, em que o combate às disparidades sociais e ambientais ganharam relevância, houve grandes avanços no Estado da Arte. A desigualdade social tornou-se prioridade ética e moral de acadêmicos e item pontual de políticas públicas. As desigualdades intra-urbanas são agora tema de importantes pesquisadores; indicadores da qualidade urbana são adotados por órgãos de planejamento e gestão urbana; dados e índices de condições urbanísticas estão disponíveis e servem para diagnosticar e definir metas municipais e metropolitanas.
O Estado da Arte e a dimensão dos problemas apontam para importância de uma futura modelagem quantitativa das disparidades urbanas, a qual exigirá modelos teóricos para definir metas e para utilizar informações; para definição de valores numéricos das disparidades urbanas, e para consolidar a criação e a pratica de o Urbanismo Social e do Planejamento Igualitário, abaixo esboçado.

4.3.     Delimitação e Homogeneidade do Território
O sucesso de políticas sociais depende da definição da população-alvo, benefícios e do território, e de sua compatibilidade com os objetivos a serem alcançados. A delimitação e definição de carências, para projetos sociais em áreas urbanas - saneamento, urbanização, segurança e outros - são feitas de inúmeras formas. Hoje é fácil dispor de fotos aéreas e de satélite para adotar o modo mais simples, que é o da inspeção in loco.
O importante é avaliar e delimitar territórios para que cada área tenha um padrão mínimo de homogeneidade urbana, sem o que será difícil estabelecer programas de melhorias compatíveis com as necessidades de cada área ou bairro. Dito de outra forma, a avaliação das disparidades urbanas depende dos procedimentos para delimitar áreas e bairros. Quanto mais homogêneas forem as áreas, melhor será a qualidade do diagnóstico e maior o impacto dos investimentos públicos. Para isso é necessário que se determinem as características específicas de cada estrato de território homogêneo.
Quando as unidades territoriais do programa são áreas administrativas de prefeituras, ou outra qualquer que apresente padrões heterogêneos de ocupação urbana e ambiental, será mais difícil avaliar, elaborar diagnóstico, debater metas com a população e reduzir as disparidades urbanísticas e sociais.

4.4.     Disponibilidade de Dados Estatísticas e Informações[1]
No Censo de 2010 o IBGE forneceu informações importantes sobre as características urbanísticas do entorno dos domicílios, ao grupar moradias em função das seguintes variáveis: i) identificação do logradouro (placas de rua); ii) iluminação pública; iii) pavimentação; iv) calçada; v) meio-fio/guia; vi) bueiro/boca de lobo; vii) rampa para cadeirante; viii) arborização; ix) esgoto a céu aberto; ix)  lixo acumulado nos logradouros. Outras variáveis podem ser incluídas na medida em que são fatores fundamentais para reduzir as desigualdades sociais, tais como mobilidade e segurança.
Uma escolha flexível de variáveis é necessária devido à diversidade da morfologia, à especificidade de cada serviço e às exigências da práxis urbana. A execução de projetos-piloto será necessária para que se disponha de consistente metodologia de avaliação e quantificação das disparidades urbanas e dos resultados obtidos por Planos Diretores e Leis de Uso e Ocupação do Solo.
As tabelas do Censo fornecem estas informações cruzadas com condições existentes nos domicílios referentes a: a) forma de abastecimento de água; b) cor e raça dos moradores; d) condição de ocupação;  e) existência de banheiro ou sanitário e tipo de esgotamento sanitário; f) por destino de lixo; g) adequação da moradia (adequada, semi-adequada e inadequada); h) rendimento nominal mensal domiciliar per capita; i) responsabilidade pelo domicílio e sexo; e j) grupos de idade. 
Observe-se que as características urbanísticas apontam para componentes isolados - placas de rua, meio fio / calçadas - da urbanização e para componentes vinculados à oferta de serviços públicos - bocas de lobo indicando saneamento pluvial, ou iluminação publica indicando oferta de energia e postes de luz nas ruas. A distinção é importante quando o objetivo for a melhoria das condições urbanísticas mediante prioridade a componentes específicos e não à oferta de sistemas e infra-estrutura de serviços públicos.
Ao avaliar as condições habitacionais da Região Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ), o arquiteto Ricardo Pontual elaborou a Tabela 1, com carências do entorno de moradias que incluem itens de infra-estrutura urbanística - meio fio, calçada -  e itens de serviços públicos  - boca de bueiro, iluminação pública.

IMAGEM 6  - CONDIÇÕES URBANÍSTICAS DA RMRJ (Ricardo Pontual, 2016)





 
As categorias infra-estrutura e serviços envolvem dois tipos de variáveis das disparidades urbanas. Itens de infra-estrutura são identificações, meio-fio e guias, calçadas, pavimentação de ruas, rampa de cadeirante, arborização, esgoto a céu aberto, lixo no espaço público. Itens de serviços públicos estão vinculados à prestação de serviços, como águas pluviais (boca de bueiro), energia e segurança (iluminação pública), ou de mobilidade (parada de ônibus) e comunicação (torre de telefonia).
A qualificação dos serviços públicos pode ser feita a partir de outros padrões unitários ou mediante métodos mais complexos de avaliação. Há serviços cuja oferta é avaliada segundo redes e prestação de serviços - água potável, coleta de lixo, escoamento das águas, transporte de massa e similares. Outros são avaliados a partir das unidades de serviço que servem a população de uma área - escolas, creches, postos policiais e praças de esporte. Duas categorias aqui não avaliadas.
Segundo Pontual, indicadores e estudos sobre as desigualdades (incluindo padrões urbanos) sócio-espaciais são abundantes. Ele destaca ainda que mais de 3 milhões de domicílios da RMRJ, quase 30% estão em ruas sem placas, 91% não tem rampa para cadeirantes, 23% não têm calçadas e assim por diante.[1]
Tudo indica, portanto, que o Estado da Arte conta com padrões e níveis de informação que atendem às exigências de políticas para redução das disparidades intra-urbanas.

4.5.       Índice de Disparidades Urbanas e Coeficiente de Gini
A definição de índice / coeficiente, para avaliar a disparidade / desigualdade urbana, inicia pela avaliação de métodos quantitativos e indicadores compatíveis com os resultados que se quer alcançar. Para tanto são necessários urbanistas, geógrafos, estatísticos, matemáticos, pesquisadores e técnicos capacitados e com prática no Planejamento e Gestão Urbana.
Uma alternativa seria adaptar a fórmula matemática do Coeficiente de Gini:
1−  yˆ1 (1− F(y))2 dy ,
onde yˆ é a renda média da mostra e F(y) é a parcela da população com renda abaixo da média (y). Esta medida corresponde à área entre a curva de 45 graus (que indica igualdade perfeita) e a curva de Lorenz.
Para avaliação de disparidades no território, yˆ seria a média da mostra segundo a unidade (renda / área / população) escolhida, que seria usada como fator de correção ( ver Figura 2) da distribuição do componente na cidade ou metrópole.

5.         PERFIL DO DESAFIO
A redução das disparidades sociais e o fortalecimento da cidadania são desafios que o planejamento urbano enfrenta e para os quais precisa se qualificar.
É necessário olhar as cidades de hoje e planejar as cidades para o amanhã com a intenção de fomentar uma urbanização social e ambiental igualitária e justa, ou, pelo menos, com menos desigualdades.[2]
Para isso o Estado da Arte conta com fundamentos jurídicos sólidos e um cabedal de saber e experiências que inclui políticas setoriais, que oferecem diversificado campo para análises e avaliações; estudos e pesquisas das condições inter e intra-urbanas, e teorias e práticas de gestão e planejamento urbano que remontam aos anos 30 do século passado e que hoje adotam os princípios do planejamento integrado e do planejamento participativo. Além de alguns estudos e indicadores das desigualdades intra e inter urbanas.
Para alcançarmos justiça social e plena cidadania caberá promover um urbanismo social dotado de planos diretores e normas urbanísticas igualitárias, apoiados por índice ou indicador de disparidade urbana que quantifique o padrão urbanístico de áreas urbanas e os resultados de políticas públicas.

5.1        Urbanismo Social e Práticas Igualitárias
O diferencial do urbanismo social é o objetivo de promover a melhoria das condições urbanas; a redução de disparidades inter-bairros em cidades e de  desigualdades inter-municípios em metrópoles, e por adotar práticas selecionadas do Planejamento Integrado e do Planejamento Participativo, acrescidos de possíveis aperfeiçoamentos mediante o uso de tecnologias e procedimentos inovadores.
O Urbanismo Social envolve avaliação e revisão de métodos e conteúdo de Planos Diretores, de Códigos de Obras, das leis de uso e ocupação do solo urbano e outras normas edilícias porque são estes instrumentos de gestão que, num efeito inverso e de forma perversa, promovem a desigualdade social e o apartheid urbano.
Este é desafio de todos que desejam democratizar o tecido urbano. Dentre eles urbanistas, ambientalistas, geógrafos, engenheiros, sociólogos, associações, comunidades, ou mesmo cidadãos engajados individualmente.  


5.2.      Planos Diretores Igualitários
Os Planos Diretores Urbanos Igualitários – PDUI, que devem ser definidos de forma mais precisa, tem como objetivos aperfeiçoar e adequar conceitos da Urbanização Social às condições do mundo real; utilizar o saber disponível para criar índice ou coeficiente de disparidades urbanas (IDU); e utilizar novas tecnologias da informação para o fortalecimento da cidadania urbana.
A metodologia do Plano Diretor Igualitário se diferenciará das atuais por adotar unidades territoriais homogêneas como unidade do planejamento  - e normas urbanísticas – para reduzir disparidades intra-urbanas e intra-metropolitanas. 
O perímetro das unidades territoriais (bairros, favelas, setores) será definido pela homogeneidade urbanística definida por variáveis de infra-estrutura - calçadas, meio fio, pavimentação de ruas, esgoto a céu aberto, arborização, lixo nas ruas, parques esportivos ou de lazer. Complementarmente poderão ser incluídos ítens de serviços públicos - paradas de ônibus; iluminação pública; bocas de lobo; áreas ambientais. Sabendo-se que a seleção dos itens a serem incluídos é fundamental.
O diagnóstico do cenário urbano e suas disparidades deverá avaliar variáveis de forma qualitativa e quantitativa. A importância da qualidade se evidencia, por exemplo, no item pavimentação de ruas, cujo diferencial entre a de favelas e a de condomínios de luxo deve estar diferenciado no valor que quantifica sua qualidade urbanística em cada território homogêneo. A diferença de qualidade de cada item específico estará indicada no valor atribuído para cada bairro, cidade ou metrópole. Ainda que a pavimentação, bem como outros itens, possam ser socialmente menos significativos, sua presença é importante para definir e avaliar padrões de qualidade da infra-estrutura urbanística e o impacto de Planos Diretores Urbanos Igualitários.
Concluído o diagnóstico, caberá ouvir a comunidade local na definição de  objetivos e projetos para cada território, com especial cuidado para redução de desequilíbrios da infra-estrutura urbana.

5.3       Índice ou Coeficiente de Disparidade Urbana - IDU
O diagnóstico e avaliação de Plano Diretor Igualitário adotarão um índice ou coeficiente quantitativo, que sintetize as condições, qualidades e carências de cada unidade territorial e da cidade ou da metrópole.
A formulação de Índice de Disparidade Urbana (IDU) é fundamental para avaliação e reconhecimento do planejamento urbano como instrumento para redução de disparidades sociais.
A partir do IDU será possível colocar a variável território urbano ao lado de variáveis econômicas e sociais que dominam estudos, debates e projetos de políticas públicas de combate a desníveis sociais.

5.3.      Normas Urbanísticas Igualitárias
As disparidades urbanas remontam aos tempos de Platão. A diferença é que nos tempos de Platão havia sempre a cidade dos ricos e a cidade dos pobres, hoje temos mais gradações e escalonamentos nos tipos de cidade. 
O padrão heterogêneo de urbanização de nossas cidades é o produto da evolução de nossa história, de valores e leis, da cultura, da economia, das múltiplas práxis urbanas, dentre tantos fatores que promovem a heterogeneidade da urbanização contemporânea. As cidades retratam a evolução de variáveis sociais, de leis de mercado, da cultura e da legislação urbanística. Onde o apartheid urbano está em condomínios fechados e loteamentos irregulares ao lado de “periferias metropolitanas.”
Para consolidar o Urbanismo Social será necessário aprimorar o saber urbanístico - teórico e prático, sobre causas e soluções das disparidades urbanas, visto que tanto Planos Diretores como Código de Obras, Leis de Uso e Ocupação do Solo (LUOS) e outras normas e procedimentos promovem disparidades sociais, econômicas, culturais e urbanísticas intra-urbanas, assim como fortalecem o setor privado, a corrupção e a leniência, e sustentam invasões e apropriações de terras.

5.4.      Desdobramentos Futuros
Havendo esboçado os fundamentos da metodologia para o diagnóstico e seleção de variáveis urbanísticas da Urbanização Social e Igualitária, caberá agora  aperfeiçoar e adequar conceitos e práticas às condições do mundo real, às novas expectativas sociais, e ao fortalecimento da cidadania com o apoio de novas tecnologias disponíveis.
O impacto da Urbanização Igualitária em cada cidade poderá ser quantificado a partir de um Índice de Disparidade Urbana – IDU, que será fator fundamental qualificação das cidades e metrópoles brasileiras e para que o planejamento urbano possa ser devidamente qualificado, quantificado e avaliado, mas para que também seja um instrumento de apoio à redução das disparidades sociais brasileiras.

JGF  -  Brasília, 31 de julho de 2016












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