É muito provável que a grande maioria das
pessoas pense que o Plano Piloto de Brasília conta com aquela sólida
fundamentação urbanística que as leis de Planos Diretores oferecem e que
a legislação federal exige. Mas nada disso acontece. Vencido o ano do
cinquentenário da inauguração da Nova Capital, o Plano Piloto permanece
desprovido da fundamentação urbanística exigida pela civitas civitatis do Brasil, núcleo urbano tombado pelo IPHAN, Patrimônio da Humanidade pela UNESCO e também núcleo [core]
de metrópole com mais de três milhões de habitantes. Ao contrário do
restante do território do Distrito Federal, que segue o Plano Diretor de
Ordenamento Territorial do Distrito Federal [PDOT/DF], a urbanização do
Plano Piloto não dispõe de fundamentos jurídicos sólidos visto ser
inaplicável e insustentável o marco institucional estabelecido pelo GDF,
mediante o Decreto nº 10.829, de 2 de outubro de 1987, e ratificado
pela Portaria 314 do IPHAN, de 08 de outubro de 1992, que são as normas
que sustentam a preservação do plano-piloto de 1957.
A insustentabilidade urbanística que se
estabelece a partir do fato de que há duas questões que o Decreto não
responde: [i] qual é o plano-piloto a ser adotado? [ii] quais são as
características essenciais de cada escala urbana? Isso porque o Decreto é
um instrumento legal que aprova dois planos urbanos diferentes
[plano-piloto original e plano-piloto construído], como se iguais
fossem, para definir o plano diretor da mesma área urbana [Plano
Piloto]. Além disso, estabelece que a concepção urbana da cidade adotará
as características essenciais de conceito urbanístico criado por Lucio
Costa [escalas urbanas], mas as características das escalas nunca foram
definidas. Ou seja: o Plano Piloto de Brasília não dispõe dos
fundamentos jurídico-normativos exigidos para promover uma urbanização
sustentada.
Pode-se imaginar que algumas pessoas
dirão que os argumentos não procedem visto que o Decreto caducou porque
não atende ao Estatuto da Cidade1. Vale lembrar que a Lei Orgânica do DF valida o Decreto e a Portaria quando, em 1996, acrescentou um inciso no Art. 3o da Lei Orgânica [Emenda à Lei Orgânica nº 12], segundo o qual cabe ao Governo do Distrito Federal:
XI – zelar pelo conjunto urbanístico de Brasília, tombado sob a inscrição nº 532 do Livro do Tombo Histórico, respeitadas as definições e critérios constantes do Decreto nº 10.829, de 2 de outubro de 1987, e da Portaria nº 314, de 8 de outubro de 1992, do então Instituto Brasileiro do Patrimônio Cultural – IBPC, hoje Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN. [grifo nosso]
O Plano Piloto recebe tratamento
diferenciado, no PDOT, devido a este inciso da Lei Orgânica. Para esta
área cabe aprovar o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de
Brasília [PPCUB], cuja minuta está sendo elaborada por empresa
consultora contratada pela SEDUMA/GDF.
Aqui o objetivo maior é analisar, com cuidado e profundidade, o impacto do Decreto no. 10.829/87, elaborado a partir do texto Brasília Revisitada, como
marco urbanístico definido pelo Governo Federal para preservar os
valores urbanos e atender exigência da UNESCO quando do pleito para que o
Plano Piloto de Brasília fosse qualificado como Patrimônio Cultural da
Humanidade. Para atender a estes objetivos caberia elaborar um Decreto
conceitualmente sólido para fins de valorizar, preservar e consolidar os
valores urbanos do plano-piloto, segundo as características essenciais
de cada escala. Mas, como se verá, o Decreto não oferece a fundamentação
exigida e por isso torna-se necessário refazê-lo para fins de
planejamento e gestão do Plano Piloto. Esta constatação poderá, por
certo, colidir com textos pouco técnicos e muito literários, surgidos ao
longo das últimas décadas, mas que não analisam os equívocos e a
precisão conceitual do Decreto Brasília Revisitada. E sobre estas diferenças de pontos de vista caberá a cada um formular seu juízo.2
Os dois planos-piloto de 1957
No transcorrer do ano de 1957, dois
planos-piloto foram criados para a Nova Capital do Brasil, ambos sob a
égide de Lucio Costa. O primeiro foi o plano-piloto original selecionado
por júri internacional como vencedor do concurso para a Nova Capital. O
segundo foi o plano-piloto que orientou a construção do Plano Piloto.
Os dois projetos são mencionados por Lucio Costa em Brasília 57 – 85: do plano-piloto ao Plano Piloto,
documento cuja redação coordenou, faz trinta anos, para atender o
convite de Luis Cordeiro e Tânia Battella, membros do Governo do Cel.
José Ornellas, para que fizesse o “check-up” urbanístico e apoiasse em
ações de gestão e planejamento do Plano Piloto.
Fig.1 – Plano-Piloto original – vencedor segundo júri internacional (1957). Fonte: Brasília 57-85 p.29 |
Em Brasília 57–85 constam os dois projetos do plano-piloto e Lucio Costa trata desta reformulação do projeto original ao lembrar que “no
inicio do desenvolvimento do projeto houve sempre a intenção de
fidelidade ao risco original, tanto por parte da Divisão de Urbanismo
como das autoridades – respeitar o plano-piloto era ponto pacífico…”. E destaca: “a Brasília que hoje existe é muito parecida com a Brasília inventada por seu autor.”3. Esta observação caracteriza o fato de o projeto original não corresponder ao projeto adotado na construção do Plano Piloto porque, ainda em 1957, houve a decisão de refazer o plano-piloto original e projetar o plano-piloto construído.
Em 1985, Lucio Costa participa da elaboração do Decreto Brasília Revisitada, em cujo texto consta o plano-piloto original no Art.1o
e nos anexos [Fig.1], assim como consta o plano-piloto usado na
construção da Nova Capital, que não é mencionado nos artigos do Decreto,
mas cujo mapa [Fig.2] consta nos anexos e é utilizado para definir os
perímetros de cada escala urbana na área do Plano Piloto [Fig.4].
O decreto foi elaborado para atender
exigência de parecer do ICOMOS para UNESCO que era “favorável a
inscrição de Brasília na lista do Patrimônio Mundial” desde que adotadas
“medidas mínimas de proteção (que) garantam a salvaguarda da criação
urbana de Costa e Niemeyer.” Face a aprovação do parecer pelo Conselho
da UNESCO, em maio de 1987, foi promulgado o Decreto 10.829/87 para
evitar o longo procedimento que envolve a aprovação de leis federais e
locais. A base jurídica do Decreto é a Lei Federal no.
3.751/60, aprovada em 13 de abril para estabelecer “a organização
administrativa do Distrito Federal” e cujo art. 38 foi inserido para
atender preocupações quanto à preservação dos valores urbanísticos,
arquitetônicos e culturais do Plano Piloto. Para tanto este artigo
estabelece que: “Qualquer alteração no Plano Piloto, a que obedece a urbanização de Brasília, depende de autorização de lei federal”. Este texto sustenta o Decreto no10.829/87, publicado em 14/Out/1987 no Diário Oficial do Distrito Federal, cujo Artigo 1o trata da concepção urbana do plano-piloto e estabelece que:
Art. 1o. – Para efeito da aplicação da Lei no. 3.751 […] entende-se por Plano Piloto de Brasília a concepção urbana da cidade, conforme definida na planta em escala 1/20.000 e no Memorial Descritivo e respectivas ilustrações que constituem o projeto de autoria do Arquiteto Lucio Costa, escolhido como vencedor pelo júri internacional do concurso para a construção da nova Capital do Brasil.” [grifo nosso]
Com isso o Decreto incorre em equívoco quando estabelece que o Plano Urbano adotado na construção do Plano Piloto é aquele escolhido como vencedor pelo júri internacional do concurso.
Afirmação que não corresponde a verdade visto que não foi o que
aconteceu. Há significativas diferenças entre a concepção urbana do
projeto aprovado pelo júri internacional [Fig.1] e o projeto da Divisão
de Urbanismo da NOVACAP [Fig.2] e que foi adotado na construção cidade.
Ainda que os dois projetos sejam parecidos do ponto de vista
urbanístico, é impossível tratar dois projetos urbanos parecidos numa
mesma norma legal, como se iguais fossem, dado que não adotam
fundamentos jurídicos e administrativos iguais para fins de planejamento
e gestão. Desta forma, Brasília Revisitada sanciona o plano-piloto original [Art.1o] e consolida, no restante do texto e nos Anexos, o plano-piloto construído.
As alterações do plano-piloto original ao
plano-piloto construído foram feitas por equipe da NOVACAP coordenada
por Augusto Guimarães Filho, profissional que sempre trabalhara com
Lucio Costa e que foi por ele indicado para coordenar o desenvolvimento
do projeto, a partir de escritório no Rio de Janeiro. As alterações
feitas no projeto inicial da civitas não alteraram a essência
urbanística e simbólica, mas alteraram a condição urbana, o assentamento
no território, a infraestrutura, a disposição funcional ao longo dos
eixos viários estruturadores [Fig.3] e criaram uma bolha urbana ao
distanciar a Estação Ferroviária da Plataforma Rodoviária.
A sucinta comparação do plano-piloto original com o plano-piloto construído permite dimensionar o conflito criado pelo Decreto no.10.829/87 quando, 27 anos após a inauguração de Brasília, este oficializa o plano-piloto original e não aquele adotado na construção de Brasília. Um dúbio paradoxo reforçado pela inclusão dos dois Planos Urbanísticos como anexos do Decreto no.10.829/87, ao lado de textos de Lucio Costa que tratam das escalas e de conceitos de natureza geral e de natureza específica.
Por outro lado, é importante lembrar que a
proposta original de Lucio Costa correspondeu ao conceito de Plano
Piloto exposto por Le Corbusier em correspondência ao Mal. Jose Pessoa,
ainda em 1955.5 Segundo Le Corbusier, “Plano
Piloto significa a expressão pelo desenho e pelos textos das idéias de
ordem geral e particular que a minha experiência permite submeter …”.
Quanto ao desenvolvimento deste Plano Piloto, a tarefa caberia aos
brasileiros. Ou seja, o conceito de Plano Piloto adotado no Edital de
Licitação para o Projeto da Nova Capital era aquele de Le Corbusier e
não correspondia àqueles de Plano Diretor Urbano adotados nos anos
cinquenta.
Fig.3 – Alterações no plano piloto. Fonte: Brasília 1960 2010 passado, presente e futuro. p.53 |
As alterações feitas no plano-original
por autoridades e pela Novacap resultaram em projeto “parecido”, visto
que mantém os fundamentos básicos, mas onde constam fortes alterações
funcionais. A Fig.3 sintetiza as mudanças mais vigorosas, visto que
apenas a área tracejada corresponde às funções urbanas originais. Todas
as demais áreas urbanas constituem alterações para (i) suprimir a função
granjas e implantar áreas habitacionais unifamiliares, (ii) ocupar
áreas sem destinação com atividades funcionais múltiplas; ou (iii)
suprimir área habitacional de superquadras para implantar atividades
próprias da área central.
A relocação de atividades urbanas e
redefinição de padrões urbanísticos levou a criação de dois
planos-pilotos “parecidos”, como diz Lucio Costa, mas diferentes quanto a
concepção urbana e totalmente diferentes quanto a exigências
administrativas, jurídicas, de planejamento e de gestão. Este fato
caracteriza a fragilidade do marco normativo visto que, juridicamente, todo e qualquer plano urbanístico constitui um todo único e diferenciado.
Face estas observações seria necessário promover uma fundamentada e urgente revisão do Artigo 1o do Decreto no
10. 829/87, quanto à concepção urbanística de Brasília, para que o
plano-piloto seja único, dotado de fundamentos conceituais sólidos e
corresponda às exigências de marco urbanístico do Plano Piloto do
Distrito Federal.
Características Essenciais de cada Escala Urbana
O Decreto Distrital de no 10.829/87, que regulamenta a Lei Federal de no 3751/60, também exige a definição das características essenciais de cada escala urbana, para que estas possam ser aplicadas no planejamento e gestão do Plano Diretor, visto que seu Art. 2o estabelece que:
Art. 2º – A manutenção do Plano Piloto será assegurada pela preservação das características essenciais de quatro escalas distintas em que se traduz a concepção urbana da cidade: a monumental, a residencial, a gregária e a bucólica. [grifo nosso]
Mas estas características essenciais ainda não foram definidas e são poucos os que sabem que Lucio Costa só criou seu conceito de escalas urbanas e de jogo de escalas no final de 19616. Quase dois anos depois de sancionado o mencionado artigo 38 da Lei federal no 3.751/60 e inaugurada a Nova Capital7. A teoria das escalas urbanas foi criada para explicar a concepção original do plano-piloto e a menção feita no Artigo 2O.
implica em que estas características essenciais devam ser definidas.
Mas decorridos mais de trinta anos de vigência do Decreto, as escalas urbanas permanecem sem definição e nesta condição não há como aplicá-las. Com isso se estabelece a segunda insustentabilidade do Decreto Brasília Revisitada,
visto que até hoje não foram definidas as funções e atividades urbanas
que correspondem a cada escala urbana, o que impede sua aplicação na
práxis da gestão urbana, em especial quanto a promover zoneamento que
defina os territórios onde cada escala urbana é dominante e qual o jogo
de escalas que deverá ser promovido.
A inocuidade do Art. 2o. quanto as escalas urbanas reforça a confusão criada pelo Decreto no
10.829/87 no planejamento e gestão do Plano Piloto, uma constatação que
talvez colida com apressadas conclusões de especialistas pouco
familiarizados com a teoria da escala urbana criada como fundamento
teórico para justificar projetos de 1957. Para Lucio Costa, a prática é o
plano-piloto, a teoria é a escala urbana8,
mas por ora, a teoria das escalas urbanas permanece inócua porquanto
incompleta. E assim permanecerá enquanto não forem definidas as
características essenciais da cada escala, quais sejam a monumental, a
residencial, a gregária e a bucólica.
Fig.4 – Concepção Urbanística de Brasília. Fonte: Brasília : preservando o patrimônio da humanidade Porto Alegre: RS Projetos, 2010. p.15 |
As definições disponíveis, como aquelas feitas por Lucio Costa para o anexo do Decreto Brasília Revisitada,
oferecem adjetivos e exemplos que não atendem às exigências mínimas da
ciência urbanística porque não indicam funções e usos, nem os padrões de
urbanização que correspondem a cada escala no território do Plano
Piloto. A exigência quanto a conceituação das escalas consta no art. 2o.
do Decreto, mas como o conceito não foi definido, não há como saber do
que se trata e como será delimitado o território para sua aplicação. A
Fig.4 apresenta o território de cada escala como definido faz um quarto
de século. Desde então os perímetros permanecem congelados e tornou-se
impossível estabelecer um jogo de escalas destinado, segundo Lucio Costa em 1961, a “caracterizar e dar sentido a Brasília [para] a cidade tomar verdadeiramente pé.”9
O fato de que, ao longo quase meio
século, a teoria tenha sido muito citada e nunca aplicada se deve,
também, ao próprio Lucio Costa na medida em que não detalhou e
desenvolveu a teoria que criara para sustentar os planos-piloto. Embora
cite e descreva os valores de cada escala, ele não ofereceu
fundamentação urbanística sólida e substantiva. Mesmo no Anexo I do
Decreto Brasília Revisitada, não trata a questão de forma
urbanisticamente adequada. Observe-se que neste Anexo irá indicar a
escala monumental como igual ao caráter monumental, uma definição que
contraria o Relatório de 1957, onde não consta a palavra escala e onde é dito que caráter monumental abrange todo Plano Piloto –
“não no sentido da ostentação, mas no sentido da expressão palpável […]
consciente daquilo que vale e significa”. Em contrapartida, a escala
monumental é indicada para uma parcela menor do Plano Piloto.
Esta ambigüidade conceitual talvez tenha motivado Maria Elisa Costa10
a rever o conceito e sua territorialidade, e elaborar proposta para
ampliação da área da escala monumental de forma a abrigar três categorias de monumental:
de elementos determinantes, de elementos incorporados e de elementos
complementares. Seguindo esta linha de pensamento, no final de 2010
incorporei e ampliei sua proposta territorial para escala monumental
[Fig.4] e apresentei a sugestão de novo perímetro [Fig.5] aos membros do
CONPLAN/DF.
Questões conceituais e dúvidas
semelhantes envolvem o entendimento e as funções que caracterizam o
território da escala gregária e da bucólica. No Anexo de Brasília Revisitada,
Lucio Costa conceitua a escala bucólica como território de “extensas
áreas livres, para serem arborizadas ou guardando a cobertura vegetal
nativa, diretamente contígua a áreas edificadas.” Bem mais tarde define a
escala bucólica como sendo aquela destinada ”ao lazer”11, mas não é isto que consta no Decreto Brasília Revisitada.
Como ocorre em toda e qualquer cidade
viva, as normas rígidas e desatualizadas deste Decreto não impediram as
expansões e mudanças funcionais no Plano Piloto, como a que se observa
na expansão do território destinado à escala monumental sobre o
território da escala bucólica [Fig.6], que ocorre sob a égide da
excepcionalidade concedida a Oscar Niemeyer12, cujo escritório está legalmente capacitado para ignorar o Decreto Brasília Revisitada.
Conclusão
Fig.6 – (Foto: Joana França. http://www.joanafranca.com) |
Como conclusão pode-se dizer que os fundamentos do Decreto Brasília Revisitada,
marco jurídico que rege a urbanização do Plano Piloto, não são sólidos,
consistentes ou adequados. Por um lado, porque adota dois planos
urbanos parecidos, mas diferentes, como Plano Piloto de Brasília. Por
outro lado, porque não estabelece as características essenciais das
escalas urbanas, conceitos urbanísticos fundamentais para sustentação do
planejamento e da gestão do Plano Piloto. Como resultado, há uma
fragilidade normativa e urbanística, que é reforçada por não estarem
sendo cumpridas as exigências da legislação federal, em especial o
Estatuto da Cidade.
Nestas condições é fundamental, para que o Plano Piloto seja preservado, fortalecido e que tenha suas funções consolidadas,
que se defina o plano urbano [plano-piloto] que rege sua urbanização e
quais as características essenciais e as funções de cada escala urbana,
para após definir o perímetro em que cada escala será dominante no
respectivo território e qual o jogo das escalas que será fomentado e
permitido no tecido urbano do Plano Piloto. Este é o desafio que
planejadores urbanos, juristas, arquitetos, urbanistas e ambientalistas,
entre outros, devem enfrentar para preservar os valores da civitas civitatis nacional.
Brasília, 10 de fevereiro de 2011
notas
1
Agradeço Danilo Matoso Macedo por haver corrigido o entendimento,
exposto em textos anteriores, de que o Decreto seria Federal e não
Distrital, como de fato é, bem como pelo apoio editorial.
2
A verificação de que o Plano Piloto não tem sustentabilidade
urbanística legal é fruto da conjuntura pessoal de estar redigindo livro
sobre conceitos, comportamento e impacto de Lucio Costa, ao tempo em
que participava do CONPLAN/GDF e do Conselho do IPHAN/DF, após ter
prestado consultoria para equipes técnicas que elaboraram o projeto do
PDOT/DF.
3 COSTA, Lucio. in Brasília 57-85:
do plano-piloto ao Plano Piloto, Brasília : GDF/SVO/DAU ;
TERRACAP/DITEC, 1985. p.27. Coordenador: Lucio Costa; Executores: Maria
Elisa Costa e Adeildo Viegas de Lima; Supervisão: Luiz Alberto Cordeiro e
Tânia Battella de Siqueira. 145 p.
4
ver COSTA, Maria Elisa e LIMA, Adeildo Viegas em resumo de “Brasília
57-85: do plano-piloto ao Plano Piloto”, in LEITÃO. Francisco. (org.). Brasília 1960 2010 Passado Presente e Futuro, Brasilia, SEDUMA/GDF, 2009.
5 LE CORBUSIER, carta enviada ao Marechal Jose Pessoa, apud VIDAL, Laurent, De Nova Lisboa a Brasília – A invenção de uma Capital (seculos XIX – XX), Brasilia: UnB, 2009. p.181.
6
O conceito de “escala urbana” foi tornado público por Lucio Costa em
entrevista concedida ao jornalista Cláudio Ceccon e publicado na seçao
de Arquitetura do Jornal do Brasil em 18 de novembro de 1961. Antes
Lucio Costa havia formulado outras teorias explanatórias sobre seu
projeto para o plano-piloto.
7 O artigo 2o. do Decreto regulamenta conceito que não existia quando a lei foi sancionada.
8
O fato da teoria para o plano-piloto de 1957 ter sido criada em 1961
nao invalida sua enorme importância. Como lembra Fernando Pessoa, : “Toda
a teoria deve ser feita para poder ser posta em prática, e toda a
prática deve obedecer a uma teoria. Só os espíritos superficiais
desligam a teoria da prática, não olhando a que a teoria não é senão uma
teoria da prática, e a prática não é senão a prática de uma teoria.” [OPP, III, 1172, apud BRECHóN, Robert, Estranho Estrangeiro: Uma Biografia de Fernando Pessoa. Lisboa: Quetzál, 1996.].
9 Jornal do Brasil, nov., 1961
10 Costa, Maria Elisa , Notas Relativas ao tombamento de Brasília, escritas e remetidas ao IPDF/GDF em novembro de 1997.
11 Costa, Lucio, ”Brasilia Revisitada”, in COSTA, Lucio. Lucio Costa : Registro de uma Vivência. São Paulo: Empresa das Artes, Brasília: UnB 1995. p. 331.
12 IPHAN, Portaria no. 314, de 08 de outubro de 1992.